980701雙溪河域治理白皮書--爭取落實一個合理的治水方案

這本白皮書是地方居民與民間組織共同提出。在長期與公部門溝通的過程中，我們發現與公部門所思考的始終是兩條平行線。居民不斷提出「解決淹水問題的方法」與政府對話，十河局、水利局提出的卻永遠是「阻擋大水的方法」，就像起火了不去滅火，卻築一道牆把火隔開一樣，地方與政府間始終有一個常識都無法理解的迷思。我們總是無奈又不解的問：「只要解決這些問題就好，為什麼他們不去做，卻要花幾十億來蓋這麼多堤防？蓋了堤防真的就會沒事嗎？堤防蓋好了官員就走了，留下的雙溪人是不是從此就要住在堤防裡，過著夏季看天候、颱風數日的生活？」

我們並不是反對所有的堤防，只是希望爭取到一個合理有效的治水方案，能讓雙溪的子子孫孫，在這處好山好水之地繼續安居樂業。
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一、 前言

雙溪河從民國七十六年韋恩颱風來襲直至九十三年納坦颱風，期間多次風災挾帶豪雨，雙溪河暴漲，貢寮、雙溪多處坍塌，雙溪市區淹水幾達二層樓高，近兩千戶淹水，自來水管破裂全鄉無水可用；共和大橋被沖走、雙龍橋斷裂，數位雙溪鄉民、消防役男不幸罹難，治水的急迫性已不容等待。九十五年起水利署十河局編列經費，針對幾個重大災害點進行整治，台北縣政府亦跟進執行雙溪河流域的總體治水規劃，九十五至九十九年度共計投入五億六千五百三十萬經費。

對於公部門投入經費解決水患問題，地方居民表示絕對的認同與歡迎。但眼見十河局以築堤防與做護坡方式來整治河川，居民們質疑這樣的工程不但無法解決水患，更將加遽整體流域問題，於是主動形成地方組織提供在地經驗給十河局參考，希望能修改規劃內容，以排除河道上不當硬體與清走淤沙為首要。

居民從真實經驗中提出，雙溪河流域的水患問題，源自過去諸多不當建設與任意在溪中拋棄砂石改變水文所致，認為只要解決這些問題就不需要築高堤治水，並提出「涵水、廢土移走、疏淤、洪泛」的治水建議。經水利署楊副署長、聯合國水利專家李鴻源（前台北縣政府副縣長）與台北縣政府水利局長親至現場會勘、瞭解規劃內容後，均能認同地方建議，並指示相關單位採納地方建議重新規劃。但十河局未開啟地方參與機制，維持既有規劃進行工程施作，因此水患治理監督聯盟與專業者都市改革組織，偕同地方居民自主舉辦「雙溪河流域願景工作坊」，啟動在地行動機制。

本工作坊是由居民與民間社團所組成，要求政府改變過去說明會形式，建立正確的對話機制。工作坊辦理三次，也邀請十河局、台北縣政府水利局等相關單位列席，旨在探討地方發展願景、水患成因與解決方式、與公部門協商之行動方案。

工作坊最後，總和居民的經驗與智慧以及請教專家所獲得的提案建議，提出淹水的關鍵問題與治水原則，並以這份「雙溪河域治理白皮書」，作為與政府部門對話的依據，監督不當政策╱建設，並爭取落實一個合理的治水方案。

二、 願景

工作坊號召了許多位關心家鄉的志工前來，他們主動深入社區與民眾互動，了解居民心聲，並留下珍貴的意見紀錄。對居民而言，治水不只是河道裡的事，更是全面的流域治理。雙溪過去是個富饒農村，隨處都有水稻田、埤塘，暴雨來時大部分水會先流入茶園、梯田、埤塘，經過一、兩個小時河水才會漲起，水能留在地裡三、五天再慢慢流入河道，這就是俗語所說「瘦田摮吮水」，而能使雙溪河流水不斷、土壤肥沃，是最好的治水機制。如果能恢復農業地景，讓農業再結合鄉公所正在努力的休閒觀光，不但可帶動地方產業活絡亦能兼顧治水，在這樣的想法下，居民也談出對雙溪河願景的想像。

過去長年居住外地的李月貴，對家鄉有一份熱切的關懷與期待：「我們知道現在農耕吃不飽，但是現在很多年輕人都願意回鄉耕作，失業人又那麼多，雙溪可以好好規劃發展。這裡最可貴的就是不像九份一樣過度開發，有好山好水能夠泛舟，就好像江南、威尼斯一樣，但若蓋了堤防就什麼都沒有了」

二十歲出頭的多多是工作坊最年輕的成員，過去從事工程業，目前回雙溪待業。他提到：「自我有記憶以來看到雙溪都已經是水泥護岸，這樣的河流怎麼能涵水？怎麼會有生態？雙溪未來要做護岸應該走向自然，要用石頭才可以涵水、導水，以前已經做的水泥護岸就要慢慢改掉。」

在雙溪住了八十年以上的長老說：「雙溪以前有水稻田可涵水，休耕之後水稻田都不見，這樣下去如果發生戰爭外國不賣糧食給我們，我們自己要耕田都沒得耕！政府現在一直要農民休耕，也可以，但是一定要讓田地可以涵水，這樣不但可以治水，也可以隨時復耕。」

茶花莊莊主，世代居住於此超過兩百年，他認為：「雙溪以前有很多水田，真正的治水是養樹、水田，把水流在上游這才是根本。河川能恢復原本面貌（斷面）是最好。」也提出順應自然優先疏濬河道的疏洪目標。林曾文彥先生期盼上游能做好保水工作、不可任意開發，並將現在發生的錯誤盡快處理，例如將不當建設的福基公路、鐵路高架、打開通洪斷面，就能解決大部分的水患問題，而不用蓋堤防。

剛從政府工程部門退休的連先生，在應急工程施作現場看到工程單位挖鑿岩盤，他說「機械每在岩盤上敲一次，就好像打在我身上一樣的心痛！治水不應該再破壞原始風貌」。他對於水利局列席參與地方工作坊也表示肯定，也提出這樣的建言：「不管作什麼工程，在規劃階段就要深入地方，從居民身上可以瞭解真正的問題與建議，以這個基礎再去作規劃才不會出錯」。

雙溪河幾十年來偏差的政策與建設，讓雙溪河走了樣，居民們期盼未來能面對過去的錯誤、逐漸改正，重建一個與水共生的富饒家園。


三、為什麼會淹水？

工作坊探討這二十年間雙溪河發生了什麼事？為什麼過去不曾有這樣嚴重的水患，到底是天災還是人禍？在過程中不斷的請教學者專家提供專業意見，發現原來以下幾點，是造成問題的主因：

（一）廢耕政策破壞上游自然保水功能
雙溪河過去的農業地景剛好促成流域上游的保水工作，水稻田與埤塘是最好的蓄洪池。但休耕政策實施後農田荒蕪，許多埤塘、圳道荒廢，使上游保水功能降低，大雨一來急速匯入河道無法暫留於地裡，導致河水經常急遽暴漲，乾旱時卻無水可用。

（二）不當建設破壞中下游自然洪泛機制
二、三十年間河道逐段水泥化，讓河流變成排水溝，加遽河水流速；又北迴鐵路與福基公路兩大建設直接興建於河床上未採高架，造成多處排洪瓶頸導致河水回流，上游淹水的荒謬景象！這是加劇雙溪河流域水患的第二大問題。

（三）佔據河道的土石與廢渣
上游保水率降低、河水急遽暴漲，造成中下游淤積嚴重；雙溪過去因礦業所留下的礦渣被棄於河道形成一座「廢渣山」；鄉村幅員遼闊管理不易，長期被工程業者違法傾倒廢土；違法擴張土地佔用河道。這些原本不屬於河道裡的土石、廢渣，都造成雙溪河流域多處排洪瓶頸。


四、專業評估

雙溪河經過多次風災，台北縣政府曾委託台灣省水利技師公會鑑定納坦颱風淹水原因，鑑定報告指出「牡丹溪與平林溪匯流後，河段受阻於雙溪國小前鄰近兒童公園之人為高灘地，水位易溢淹，恐直接影響雙溪鄉人口密集的雙溪、新基、牡丹、平林、共和、魚行等村。也曾委託研究規劃單位提出雙溪河整體治理方案，例如雙溪河系統整治暨環境營造計畫、雙溪河流域整體治理規劃。

前計畫指出民國八十九年竣工之福基公路大部分採路堤方式興建，將既有洪泛平原一分為二，洪水來臨時僅靠公館橋與八股橋兩處橋孔宣洩，宣洩不及便迴水上溯造成水災。建議採取綜合治水對策，使河川管理涵蓋流域全體，且應採行減洪、蓄洪與避災多種策略並用，不應集中於單一整治工程。上游採用蓄洪設施，以降低地表逕流量、增加地表水入滲量，在中游利用滯洪池、調節池與蓄水設施達到減洪目的，如此經由流域全體共同分攤雨水體積，方可降低水患發生機率。更說明傳統治理對策使上游降雨直接匯流入河，即使在中游增加河道通水面積，下游仍然容易因流量負荷過重而發生水患。

後報告指出雙溪鄉公所多年來推動封溪護魚發展休閒觀光，使雙溪深具觀光發展潛力，若仍採行以解決單一問題為工程目標之防洪治理規劃，不但無法杜災防洪，且不當工程規劃與設計，更將造成河川自律系統與生態功能崩解，使水質不復以往清澈，水中生物族群數量銳減。故應以雙溪流域為整體衡量單元，拋棄傳統的工程構建思維，在不破壞原有景觀風貌、生態資源特質的原則之下，以水質、防洪為規劃考量，融入民眾參與之機制，讓整體規劃突顯出雙溪豐富的生態資源、觀光潛能與地方人文特色。


五、荒謬的計畫內容

台北縣政府既已委託專業團隊研究雙溪河整體治理方案，提出以上多策略、重建生態系統對策，卻沒有反應在目前十河局、水利局的規劃裡！更背道而馳「以解決單一問題為工程目標之防洪治理規劃」，結果恐如預料「不但無法杜災防洪，且不當工程規劃與設計，更會造成河川自律系統與生態功能崩解」。

十河局應急工程裡，有七個堤防護岸工程、一個廢渣山整理工程、兩個疏浚工程；再細看疏浚工程與廢渣山整理工程內容，只有移動土石的位置卻未運離河道。不正視、解決問題，反將衍生其它問題，這樣的治水工程能讓居民安心嗎？而其中更有違背常識的規劃邏輯：

（一）答非所問的治理依據
這次治水工程緣起幾個超過標準的異常風災（200年重現期），水利單位卻以「縣管河川-- 25年重現期50年不溢堤」的全台統一治理標準規劃並興建堤防，這連過去超標準的異常風災都無法有效保全了，更何況在全球氣候變遷影響下將發生的巨大氣候災變！如此答非所問的規劃能夠解決水患問題嗎？

（二）堤防護岸不是解藥還將帶來其它問題
堤防雖能阻擋外水，但也製造內水問題。以「縣管河川-- 25年重現期50年不溢堤」為標準所設置的堤防跟抽水機，一旦再遇到像納莉、納坦那樣颱風，外水擋不住、內水抽不及，堤防裡的人只要幾秒鐘就會面臨生死交關。

水利單位是否有考慮到，一旦抽水不及居民該如何保命？未來抽水機的大筆維管經費誰出？堤防會不會變成下一次災害發生的原因？！

（三）疏浚工程與廢渣山整理工程的真相！
目前規劃裡疏浚後的土方以及廢渣都沒有運離河道，只有改變位置，這樣可算增加排洪斷面、可有解決淤積問題？水利單位承認「土方沒有可運棄的場所是最主要的問題，所以只好以工程防範的角度來做規劃，全台灣都面臨一樣的問題」。原來堤防是為了無法清走的淤土而建，這真是台灣水利工程的一大騙局！
公部門甚至希望地方居民提供棄土場，表明沒有棄土場就無法運離河道。即便居民願意協助，但我們看到政府在協調處理廢土、清除與再運用上，已幾近失能。


六、 要怎麼治水？以「在地智慧」為基礎的主張

要解決水患問題，必須面對原因提出解決問題的方法。綜合專家建議與地方經驗，我們提出以下幾點治水原則：

（一）雙溪河治水的重要思維：涵水、廢土移走、疏淤、洪氾
1、中上游作為「集水區」，恢復水稻田、埤塘、田埂、圳道、關水機制等農業地景，讓土地涵水，達到蓄洪、滯洪功能。
2、讓雙溪河流域中下游河岸邊低漥地，扮演「自然洪泛區」功能。短期內儘速打開福基公路、北迴鐵路的路基涵洞，中長期協調鐵公路改道或高架，以還路予水、恢復水流路徑與自然洪泛機制為目標。
3、佔用河道的土石造成雙溪河許多瓶頸，應儘速清理運離，例如：廢渣山、獅仔頭邊的隧道廢土…等。
4、河道淤積處應儘速處理，疏浚後的土方必須確實運離河道。
5、敲除河道水泥護岸、恢復自然邊坡。


（二）配套管理機制
1、已完工之堤防、抽水站，應派駐專人管理、編列固定維管經費。
2、建構地方緊急防災功能網絡，提出演習、執行計畫。
3、地方自主發展河川保護巡守機制，防止違法廢土傾倒入河道。


（三）台北縣政府應在流域治理上扮演積極角色
治水不只是「讓水趕快排走」的事，而是一個全面的流域治理工作，雙溪鄉、貢寮鄉隸屬台北縣，雙溪河亦為縣管河川，縣府應責無旁貸擔負積極協調角色，不能只交給水利單位來做。儘速對外協調鐵、公路等相關單位，在府內以「跨局處專案小組」模式建立合作平台，才能真正做好流域治理工作。

以下提出治理建議：

建議事項/相關單位
成立「雙溪河流域治理跨局處專案小組」/台北縣政府

民眾參與雙溪河流域治理/台北縣政府

上游劃設為集水區，恢復農業機制/農業局

改善福基公路、鐵路問題/公路局、鐵路局

中下游劃為自然洪泛區，全面疏淤、土石清運/水利局

堤防、抽水站維管/水利局

社區警戒、防災網絡系統運作/衛生局、水利局、鄉公所

七 、未竟之路！民間團體參與治水心得

本次民間團體與居民協力促成「雙溪河域治理工作坊」，討論過程藉由在地經驗與專業提問進行辯證，一方面讓居民逐漸以整體流域概念來建構雙溪河域治理之討論模式，也讓談論不致過度發散而無法對焦；因此連續辦理三次工作坊下來，可以引出居民以在地經驗描述真實的問題，並提出相應的行動訴求。

工作坊中居民說到：「德心宮的十幾戶人家將花一億進行築堤的工程，高的堤防結合寬的土堤將環繞社區一圈，阻擋了上游的洪水來襲，卻讓水從另ㄧ側漫過來，於是堤防將不是擋水淹進社區，而是當洪水漫來時阻擋排洪的設施。對岸的聚落則將接受更多而快的洪水衝擊，河的上游呢？將接受更大的迴水的能量的衝擊！加劇影響貢寮街上數百戶人家。」其實這何嘗是雙溪河特有，根本是台灣普遍對待野溪的工程方式，由雙溪河案例就可以看見所有台灣河川治理的荒謬思維與重重問題。

而隨著居民的質疑升高，積極對政府單位與專業規畫者展開「詢問」、「會勘」、「陳情」、「抗爭」，往往一系列的荒謬劇就上場了。說明會上猛打官腔，私底下卻說出良心的看法，幾位參與會勘的水利署、縣政府官員與規劃者說「如果是以第三者角色來看，雙溪的問題在於大量的廢煤渣佔據河道，是淤積所造成的問題」。

可是，目前的治理手段並不是針對上述根本問題作規畫，也就是說官員不是來解決真實的淹水問題，而是去做一些東西、建一些硬體構造物如堤防，而不去管目的。詢問規劃公司：現在如果加高堤防，可是繼續淤沙之後怎辦，得到的回答是：「這時候就可以談清淤的手段」。是這樣嗎？這種本末倒置的「黑色喜劇」式對話，竟然不時出現在這條國家花費近億元經費治理、居民已多次蒙受水患威脅損失的河川。居民不解，河域治理的目的不就是解決河水氾濫的根本問題？但是對於官員與規劃者而言，似乎總是有一種盲點，工作的目的在於做一個合理的設計，可不可以解決問題並不是重點。

在上述與官員、規劃單位的對話過程中，可以看到「專業性」的失落。承辦人員的不願意修改，一定要找到長官來翻案就有可能，使得專業在「官大學問好」場域中也只能流於民粹式的回應，這樣的情況，不只是政府失能也是專業的失落。

最後，回過頭來看，民眾尋求參與雙溪河治理過程中的在地發聲、專業提問與官方力量的對話交涉，使居民越發知道自己的力量與可能性；藉由工作坊的參與、整理，居民的在地經驗以及對於河域治理的認識不再是片斷，從經驗所出發的提案不再是零星意見，而能整合成清楚的分析與具體的行動方向。期待第三次的工作坊，可以完成一本「白皮書式」的文件，它紀錄居民長時間所累積的經驗與智慧，彙整居民所看到的淹水的關鍵問題，以及到處請教專家所獲得的提案建議。


附件一：關於雙溪河治理，給雙溪鄉親的一封信

親愛的鄉親們：

一年多來政府在整治我們的雙溪河，最明顯的就是丁子蘭溪完工後高聳的堤防，這樣的堤防還要陸續如萬里長城般一段接一段做下去，而且還搭配抽水站。鄉親們，是否還記得前幾年納莉、納坦颱風來時，雙溪高中對面的內挖抽水站有用嗎?整個內挖變的像池塘，淹水後水不易退，人像是池塘裡的青蛙。政府如果照這樣做下去，當雙溪鄉都是被高聳堤防包圍時，豈不是內挖的翻版？！您喜歡嗎？再問問政府當作好堤防後，颱風再來就不會淹了嗎？不，還是會淹（因為目前是以25年防洪頻率來規劃）。再問，除了做堤防，就不會有其他方案了嗎？問的好，請看下文：

近日聯合報刊載前台北縣副縣長李鴻源（也是聯合國水利專家）的一篇投書：「先天環境與後天過度開發，讓台灣處於無雨乾旱，遇雨則淹的窘困。近年產官學界逐漸揚棄築堤圍堵、蓋水庫蓄積的舊思維。」還有在今年的2月3日，台北縣政府到雙溪鄉公所圖書館召開易淹水地區水患治理計畫雙溪水系治理工程規劃說明會，當時水利署楊副署長說了「目前易淹水地區水患治理計畫朝向不同於傳統規劃方式之理念執行，規劃大河川因洪峰流量超大而不得不規劃堤防保護民眾生命財產安全，但部分地區應有各種配套方法全盤考量，目前雙溪河之整治成果即朝該目標執行中。」又說目前水利署第十河川局自辦之「雙溪河易淹水地區水患治理計劃第一階段治理工程」屬應急工程性質，對於未考慮周全之處仍應加以修正，此乃為易淹水地區水患治理計劃之最終目的，期能以多元化與各式配套方案完整規劃雙溪河。

他最後又說：「雙溪河目前有多處瓶頸段位於各鐵路橋，台北縣政府已積極與鐵路相關單位積極溝通中，未來水利署也將全力說服溝通。」這一次會議參加者在地的有雙溪鄉公所、貢寮鄉公所、鄉代表會代表、村長、李慶華委員助理與知道而前來關心的鄉親們等約50人，政府單位有：水利署楊副署長、十河局劉局長、台北縣政府李局長、縣府景觀總顧問黃瑞茂教授，最後由主席李局長戎威根據與會人員共識，以不做堤防與抽水站、搭配水患警戒系統作為會議結論，並全盤修改雙溪河治理規畫書。

水利署楊副署長於今年的4月21日，帶領十河局長等10多人，親至芭樂埔工地（位於雙禾民宿對面）勘察雙溪居民疑慮的9米高的低階護岸（堤防），經現場與鄉親溝通後了解若施設9米高的低階護岸（堤防），會破壞現有排洪斷面，將會造成街上雙溪、新基、牡丹（中正）、平林（梅竹蹊）、魚行、共和等六村淹水狀況更加嚴重；經與治水團隊討論後，楊副署長明確指示工程人員：儘速復工，並趕在洪汛前依現有河邊水田高度，改做低階護岸（約4-5米）。

此時，前往關心的鄉親，都很感激楊副署長大老遠從台中專程趕來的用心與敬業，深受淹水所苦的鄉親們都投以感激的眼神，目送楊副署長的車隊離去。

以上官員、專家學者經過幾次的現場會勘，都瞭解鐵路橋與福基公路是造成雙溪淹水的主要瓶頸之一，已經開始與鐵路公路單位溝通，待瓶頸打開後就可以解決大部分水患問題，我們不想被關在高聳的堤防裡過日子，這時雙溪需施做「低階護岸」保護土地及居家生命安全。再配合縣政府規劃的警戒系統，鄉親樂活在山明水秀的雙溪，目前鄉公所正推動低碳的生態旅遊，大力發展雙溪的觀光休閒活動，在活絡經濟之餘，也能與遊客分享生活在健康城市的快樂。

雙溪河永續發展協會謹識 2009年05月17日


附件二：雙溪河治理大事記

96.9.19 雙溪河治理雙溪鄉第一次說明會

97.1.30 雙溪河治理貢寮鄉第一次說明會

97.6.2 偕同規劃公司雙溪主流段探勘

97.8.19 第二次期中報告審查會議

97.9.23 德心宮工程現勘

97.10.20 治水聯盟偕同居民拜會李副縣長

97.12.5 雙溪鄉第二次說明會

97.12.23 雙溪健康城市現勘，居民力陳治水問題

98.1.6 貢寮鄉第二次說明會

98.2.3 台北縣政府召開第一次說明會

98.4.4 第一次工作坊

98.4.16 地質專家李思根教授來雙溪現勘

98.4.17 拜訪治水博士李鴻源教授，請益雙溪治水

98.4.20 水利局長李戎威來雙溪座談

98.4.21 水利署楊副署長來雙溪現勘

98.4.22 水利局潘股長與十河局，鄉公所現勘棄土場

98.4.23 第二次工作坊

98.6.3 第三次工作坊水利局黃技正來座談